1. Влада Републике Српске нема законску обавезу да прихвати и спроведе одлуке Високог представника и зато их одбија у цјелости. Влада Републике Српске има уставну и законску обавезу вршити своје надлежности у складу са владавином права. Ова обавеза проистиче из правног поретка БиХ, укључујући уставе БиХ и Републике Српске и важеће међународно право. Из тог разлога, Влада не може да прихвати као правно ваљане, нити да спроведе одлуке и наредбе високог представника, које нису у складу са правним поретком БиХ и ентитета и обавезама БиХ према међународном праву.[1]
2. Влада Републике Српске остаје посвећена и привржена правном прогону и процесиурању свих случајева ратних злочина.
3. Суд БиХ и Тужилаштво БиХ су страна тијела у правосудном систему БиХ, наметнути одлукама Високог представника, мимо Устава БиХ као анекса 4. међународног уговора што је Дејтонски споразум. Високи представник је само тумач и само анекса 10. Дејтонског споразума, и нема никакав мандат за тумачење Анекса 4. – Устава БиХ, а поготово нема мандат допуњавати Устав БиХ. Такође, ни Уставни суд БиХ нема мандат да допуњава Устав БиХ, већ само цијенити уставност аката органа власти са Уставом БиХ. Ако у Уставу БиХ нема Суда БиХ ни Тужилаштва БиХ, онда је илузорна расправа да ли су ти наметнути органи уставна категорија. Зато је и оцјена о уставности тако инсталисаних органа БиХ, која је донесена прегласавањем судија из реда Срба и Хрвата, гласовима тројице странаца и двојице Бошњака. Таквом одлуком се Уставни суд придружио наметању права како то неправно чини Високи представник. Зато је функционисање Суда БиХ и Тужилаштва БиХ правно насиље, а то потврђује и данашња одлука Високог представника.
4. У том контексту треба размотрити покушај да се продужи мандат страним тужиоцима и судијама у Тужилаштву и Суду БиХ, наметањем закона од стране Високог представника. Одлука високог представника је само још један незаконит покушај да се декретом укине легитимна одлука коју су донијели демократски изабрани представници у Парламенту БиХ према прописаној законској процедури.
5. Према наметнутим законима o Суду Босне и Херцеговине и о Тужилаштву Босне и Херцеговине, страним држављанима је дозвољено да раде као судије и тужиоци у Суду и Тужилаштву БиХ током петогодишњег "прелазног" периода, који истиче у децембру 2009.[2] У октобру 2009, Парламентарна скупштина БиХ, у складу са својим уставним овлашћењима и процедуром, није прихватила допуну закона којом се продужава прелазни период за ове стране тужиоце и судије. Из разлога које наводимо у даљем тексту, изабрани представници БиХ имали су чврсте разлоге за неусвајање допуна закона.
6. Владу поред уставних и законских одредби, обавезују и ставови Народне скупштине Републике изражени закључцима од 1. октобра 2009. године: „Народна скупштина Републике Српске даје пуну подршку ставовима и закључцима изнесеним у излагањима предсједника Републике Српске и предсједника Владе Републике Српске пред Народном скупштином, на Деветнаестој посебној сједници, поводом Информације о законима које је покушао да наметне Високи представник за Босну и Херцеговину, 18. 9. 2009. године, а посебно у случају да Високи представник настави са покушајима наметања и провођења поменутих аката, Народна скупштина Републике Српске ће заказати јавно изјашњавање о томе. У тим околностима сви представници Републике Српске у заједничким органима Босне и Херцеговине, повлаче се из рада тих органа, због тога што не могу давати подршку управљању Босном и Херцеговином од стране незаконите ОХР-ове власти и оних који то подржавају.“
Одбијање наставка рада страних судија и тужилаца је законита одлука
7. Именовање странаца као званичника у институцијама БиХ није у складу са остваривањем уставне власти и владавине права. Према Уставу БиХ, осим тројице судија Уставног суда, не постоје одредбе на основу којих странци могу бити именовани на функције у институцијама БиХ.[3] Међутим, кроз одлуке високих представника, закони БиХ су наметани, мијењани и допуњавани како би се странцима омогућило да раде као судије и тужиоци у Суду и Тужилаштву БиХ.[4] Временом, на та мјеста је постављано све више странаца. До краја 2009, готово половина тужилаца у Одјељењу Тужилаштва за организовани криминал, привредни криминал и корупцију су странци, укључујући замјеника тужиоца који води то одјељење.[5] Већина ових службеника је првобитно именована одлуком Високог представника.[6]
8. Стране судије и тужиоци немају никакву одговорност коју по закону имају држављани БиХ који обављају исте функције. Странцима у Тужилаштву и Суду БиХ дат је имунитет од кривичне, грађанске и управне одговорности [7] на истом нивоу као дипломатама на основу Бечке конвенције о дипломатским односима.[8] Признавање таквог имунитета судијама и тужиоцима је у супротности са основним начелима владавине права и демократског управљања, супротно уставном поретку сваке државе. За разлику од дипломата, стране судије и тужиоци врше значајна овлашћења и имају слободу доношења одлука о држављанима БиХ, укључујући овлашћење да хапсе, процесуирају и затварају. Таква овлашћења и слобода одлучивања могу се злоупотријебити у било ком правосудном систему уколико се не контролишу механизмима одговорности. Међутим, стране судије и тужиоци у БиХ немају никакву одговорност, па је то још један разлог за окончање њиховог рада истеком петогодишњег периода.
9. Аранжман са страним тужиоцима и судијама резултирао је политичком манипулацијом кривичног правосуђа у предметима који се воде пред тим органима, било да се ради о селективном приступу за ратне злочине или за прогон изабраних функционера, углавном из реда Срба и Хрвата. Одлука руководиоца Одјељења за ратне злочине у Тужилаштву БиХ Дејвида Швендимена и то на крају његовог мандата, којом се обустављају истраге за злочине против Срба на почетку рата – „Тузланска колона“ и у случају „Брадина“, су дефинитивна потврда да неуставни правосудни органи на нивоу БиХ нису у функцији права и правде, већ одређивања карактера рата путем тужења и суђења Србима и Хрватима. Страни тужиоци и судије имају снажне подстицаје да се повинују ОХР-у и другим страним службеницима који су укључени у одређивање њихових услова рада и накнаде. Такве злоупотребе кривичног правосуђа су предмет званичних истрага.
10. Када се питање продужења мандата странаца нашло пред Парламентарном скупштином БиХ, посланици су, након анализе и расправе, искористили своје уставно овлашћење и гласали против продужења таквих мандата. Престанком рада страних тужилаца и судија, био би први корак ка успостављању независности правосуђа и уставне и законске одговорности према грађанима БиХ. Обнављање њиховог мандата је огроман корак уназад за начела уставне власти и владавине права у БиХ. Покушај да се то уради путем декрета Високог представника, која се супротставља Парламентарној скупштини, представља грубо кршење и увреду за ова начела.
Законске обавезе Владе
11. У ставу 2. члана 1. Устава БиХ прописује се да власт одређују слободни и демократски избори и да власт мора дјеловати по закону. Када Високи представник донесе одлуке и наредбе којима се крше одредбе домаћег и међународног права, Влада мора свој одговор на такве одлуке и наредбе, темељити на важећем правном поретку.[9]
12. Приликом утврђивања важећег права, суверена држава и њени органи и инструменти морају прво да се ослоне на устав, а то су, у случају Републике Српске, Устав БиХ и Устав Републике Српске. Затим, Влада мора да анализира све постојеће међународне обавезе које, према међународном праву, имају БиХ и ентитети. У том погледу, од највећег значаја су важећи споразуми. Споразуми који се најдиректније тичу налога Високог представника били би Дејтонски споразум и споразуми о људским, политичким и грађанским правима који су наведени у Анексу 6. Дејтонског споразума.
13. Са становишта правне хијерархије, веома је важно поменути да се ставом 2. члана 2. Устава БиХ у домаћи правни поредак уводе права и слободе из Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода и њених протокола ("Европска конвенција"). У ставу 2. каже се да су ови акти изнад сваког другог домаћег прописа. У ставу 3. наводе се друга права, укључујући права обухваћена Европском конвенцијом. У ставу 6. члана 2. захтијева се од свих судова, установа, органа власти и инструмената који дјелују у оквиру ентитета или којима руководе ентитети да примјењују и поштују људска права и основне слободе из става 2.
14. У ставу 3.(б) члана 3. конкретно се наводи: "Општа начела међународног права чине интегрални дио правног поретка Босне и Херцеговине и ентитета". Међу таква начела која су од нарочитог значаја за односе између Високог представника, Владе и БиХ спадају: pacta sunt servanda; обавеза добре намјере и у извршењу и у тумачењу уговора; ex injuria non oritur jus; немијешање у унутрашње послове. [10], а што Високи представник чини данашњом одлуком.
15. Исто тако, од великог значаја за правилно тумачење Владиних законских обавеза и дужности су ставови 2. и 3. члана 1. Устава БиХ. Ови ставови гласе:
2. Демократски принципи. Босна и Херцеговина је демократска држава, која функционише на основу владавине права и слободних и демократских избора.
3. Уређење. Босна и Херцеговина се састоји од два ентитета, Федерације Босне и Херцеговине и Републике Српске (у даљем тексту: ентитети).
16. Ставом 2. захтијева се да власт функционише на основу владавине права и управљање се повјерава демократски изабраним функционерима. У ставу 3. признаје се примат два ентитета – Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине – као јединицâ власти. Овим ставовима прописује се да законске обавезе из Устава БиХ не могу бити подређене одлукама и налозима неизабраних страних службеника, као што је високи представник, нарочито када његови налози нису у складу са владавином права, укључујући међународно право.
17. Обавезе из Устава БиХ које се односе на демократско управљање, примат споразума о људским, грађанским и политичким правима и уставних одредби, као и управљање које почива на владавини права, имају посебну снагу у односу на друге обавезе зато што припадају главним начелима и споразумима обухваћеним Дејтонским споразумом. Јасан језик Дејтонског споразума и увођење поменутих обавеза у Устав БиХ, који је дат у Анексу 4 Споразума, дају овим обавезама фундаменталан статус у односу на обавезе из међународног права које су створене Дејтонским споразумом. У укупном контексту Дејтонског споразума, ове обавезе морају се читати тако да, у случају сукоба обавеза, имају предност у односу на обавезу сарадње са високим представником којег су стране (а једна од страна је и Република Српска), именовале путем Анекса 10.
18. Штавише, начело тумачења споразума гласи да одредбе споразума треба читати као у највећој мјери међусобно усклађене и усклађене са предметом и сврхом споразума. Исто тако, морају се узети у обзир и околности закључења споразума.[11] Незамисливо је да би уговорне стране пристале да дају високом представнику овлашћења која он тражи да спроведе кроз одлуку о којој је овдје ријеч. Потези високог представника нису у складу са примарним дејтонским обавезама и стога, сами по себи, иду даље од законских овлашћења високог представника.
19. Поред тога, мора се узети у обзир став 2.(ц) члана 3. Устава БиХ, којим се властима ентитета дају широке обавезе и одговорности у погледу заштите основних људских, грађанских и политичких права и основних слобода грађана БиХ, гарантоватних чланом 2. Устава БиХ, као што је већ наведено.
20. Анекс 10 Дејтонског споразума представља једини извор овлашћења високог представника. Анекс 10 високом представнику не даје ништа слично широким овлашћењима која високи представник тврди да има, као што су овлашћење да доноси или поништава законе или смјењује званичнике и забрањује им рад на одређеној функцији. Умјесто тога, Анексом 10 високи представник се упућује да, на примјер, "олакшава", "мобилише" и "координира" У случају да постоји било каква сумња, Анекс 10 каже да високи представник "поштује независност" грађанских организација и установа "у њиховој сфери дјеловања и даје им, по потреби, опште усмјерење у погледу утицаја њихових активности на спровођење мировног рјешења".[12]
21. У члану 5. Анекса 10 каже се: "Високи представник је врховни ауторитет у погледу тумачења овог Споразума о цивилном спровођењу мировног рјешења [Анекс 10]". Овом одредбом, како је разумљивим језиком јасно речено, овлашћење високог представника да тумачи овај Споразум (Анекс 10.) не проширује се ни на који други дио Дејтонског мировног споразума, као што је Анекс 4, Устав БиХ.[13] Та одговорност лежи на уговорним странама.
22. Шта више, Анекс 10 мора се читати у контексту преосталог дијела Дејтонског споразума. Свако читање Анекса 10 којим би се високом представнику дала овлашћења да доноси законе или смјењује званичнике и забрањује им рад без прописаног процеса у потпуности је супротно са Анексом 4 (Устав БиХ) и Анексом 6 (Гаранције људских, грађанских и политичких права).
23. Правно ваљано тумачење мандата високог представника из Анекса 10 такође мора бити вођено правилом да се споразум не може тумачити тако да се њиме даје оно што није експлицитно дато. У случајевима у којима се, путем споразума, међународним званичницима делегирају одговорности које дотичу унутрашње управљање државом, захтијева се врло рестриктивно тумачење релевантних одредби споразума.[14] Сваки поступак изван овог мандата јесте ultra vires и стога је лишен било какве снаге или дејства.
24. Укратко, наредба високог представника је правно инвалидна ако: (1) није у складу са основним људским, политичким и грађанским правима и слободама за које Устав БиХ каже да имају законски приоритет; (2) није у складу са општима начелима међународног права, важећим споразумима или другим одредбама општег међународног права; или (3) ако иде даље од овлашћења повјерених високом представнику путем Анекса 10.
25. Одговорност Владе да сарађује са високим представником у вези са спровођењем мира не искључује обавезе које Влада има на основу домаћег и међународног права о којима је овдје било ријечи. Када је налог високог представника у супротности са Владиним обавезама које проистичу из Устава БиХ и Устава Републике Српске, или обавеза које проистичу из међународног права, уставне и законске обавезе које проистичу из правног поретка БиХ и Републике Српске морају имати приоритет.
Владина оцјена одлуке високог представника
26. Узимајући у обзир претходно речено, Влада анализира одлуке високог представника у односу на обавезе Владе да дјелује у складу са владавином права. Влада оправдано закључује да њене законске обавезе искључују прихватање или спровођење те одлуке из наведених разлога. Влада сматра да се оваквим одлукама, поред повреде унутрашњег и међународног права, покушава понизити и Република Српска и њене институције које имају уставни и демократски легитимитет, за разлику од Високог представника као неизабраног странца.
27. Зато што наредба Високог представника може нанијети штету, што укључује и економску штету, оне чија права и интересе Влада има обавезу да штити, Влада ће такође размотрити радње које се морају предузети како би се обезбиједила правна заштита против такве штете.
Референдум
28. Као што је образложено у тексту, власти имају законску обавезу да не прихвате или не спроведу одлуку високог представника. Поред тога, о дјеловању високог представника, затражиће се став Народне скупштине Републике Српске, а путем референдума би се грађанима Републике Српске омогућило да изнесу своје мишљење о томе да ли треба прихватати одлуке високог представника у прекорачењу мандата који по Анексу 10. зависи и од Републике Српске као стране потписнице тог и свих других анекса Дејтонског споразума.
[1] Обавеза поштовања владавине права проистиче из међусобно усклађених одредби о владавини права из Устава БиХ, Устава Републике Српске и Дејтонског мировног споразума. Управљање, према владавини права, такође спада у општа правна начела.. Видјети Sir Gerald Fitzmaurice, The General Principles of International Law Considered from the Standpoint of the Rule of Law, Recueil des cours, 1957, vol. 92 , issue II, at 38, 45-46, 92. [Сер Џералд Фицморис, Општа начела међународног права из угла владавине права].
[2] Закон о Суду Босне и Херцеговине, Службени гласник Босне и Херцеговине (29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04, 35/04, 61/04, 32/07), чл. 65(1). Закон о Тужилаштву Босне и Херцеговине (24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 9/04, 35/04, 61/04), чл. 18(a)(1).
[3] Устав Босне и Херцеговине, чл. 6.
[4] Влада задржава свој став у погледу законитости и правоснажности ових измјена закона.
[5] Информације о тужиоцима Тужилаштва БиХ доступне су на: www.tuzilastvobih.gov.ba.
[7] Влада задржава свој став у погледу законитости и правоснажности наведеног имунитета у погледу лица која нису држављани Босне и Херцеговине.
[8] Одлука о признавању дипломатског статуса међународним члановима Тужилаштва Босне и Херцеговине, Службени гласник Босне и Херцеговине (28/04). Влада задржава свој став у погледу уставности ове одлуке. Видјети такође, Закон о Суду Босне и Херцеговине, Службени гласник Босне и Херцеговине (29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04, 35/04, 61/04, 32/07), којим се међународним судијама признаје имунитет у кривичном и грађанском поступку (чл. 65(8)), али се такав имунитет не признаје судијама који су држављани Босне и Херцеговине.. Видјети такође, Закон о Тужилаштву Босне и Херцеговине, Службени гласник Босне и Херцеговине (24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 9/04, 35/04, 61/04), којим се међународним тужиоцима признаје имунитет у кривичном и грађанском поступку (чл. 18(a)(3)), али се такав имунитет не признаје тужиоцима који су држављани Босне и Херцеговине.
[9] Наравно, високог представника такође обавезује и међународно право. Видјети Фицморис под 46 (“[М]еђународно право аутоматски, ipso facto, и перманентно обавезује међународна лица— и посебно државе”).
[10] Видјети Herman Mosher, General Principles of Law, in Encyclopedia of Public International Law 511, 511-527 (1992). [Херман Мошер, Општа начела права, у Енциклопедија јавног међународног права].
[11] Бечка конвенција о уговорном праву, чл. 31, 8 ILM 679 (1969); Надлежност Међународне организације рада за регулисање рада у пољопривреди, P.C.I.J. (1922) Серија Б, бр. 2 и 3, стр. 23 (“Разматрајући пред Судом питање језика Споразума, очигледно је да се Споразум мора читати као цјелина, као и да његово значење не треба одређивати само на основу одређених фраза које, ако се одвоје од контекста, могу бити протумачене на више начина.”); Нацрт Закона о уговорима са коментарима 1996, Годишњак Комисије за међународно право, 1996, том. II параграфи 220-221; ЕНТОНИ ОСТ, Модерно уговорно право и пракса, друго издање, параграфи 230-238 (2007).
[12] Споразум о цивилном спровођењу мировног рјешења (Анекс 10 Општег оквирног споразума за мир у Босни и Херцеговини), чл. 2.(1)(ц) (курзив додат).
[13] Потврђујући овај јасан језик, у својој првој резолуцији о БиХ након Дејтонског споразума, Савјет безбједности УН-а усвојио је резолуцију "поново потврђују[ћи] да је високи представник врховни ауторитет за тумачење Анекса 10 о цивилном спровођењу Мировног споразума ......" Рез. С. Б. 1088 (1996). Видјети такође, нпр, Рез. С. Б. 1174 (1998) (“поново потврђују[ћи] да је високи представник врховни ауторитет у погледу тумачења Анекса 10 о цивилном спровођењу Мировног споразума . . .”).
[14] Видјети W. Michael Reisman, Reflections on State Responsibility for Violations of Explicit Protectorate, Mandate, and Trusteeship Obligations, 10 Mich. J. Int’l L. 231, 234 (1989). [В. Мајкл Рајсман, Размишљања о одговорности државе за нарушавање експлицитних обавеза које проистичу из протектората, мандата и намјесништва].